Mótum leikreglur vegna arðsemi orkuauðlindanna

Í skýrslunni Arðsemi Landsvirkjunar af rafmagnssölu til stóriðju 1966-2010, sem Hagfræðistofnun Háskóla Íslands gaf út árið 2012, sagði að „arðsemi af rafmagnssölu Landsvirkjunar til stóriðju mundi tæplega standa undir þeim kröfum um ávöxtun sem [gerðar eru] til orkuframleiðslufyrirtækja á frjálsum markaði úti um heim“. Það var m.ö.o. niðurstaða höfunda þessarar skýrslu að arðsemi orkuvinnslunnar hér sé afar lág.

Arðsemi íslenskrar raforkuvinnslu gæti aukist verulega

En þó svo arðsemi orkuvinnslunnar á Íslandi sé lítil má alveg leyfa sér bjartsýni um að þar úr rætist. Þegar litið er til framtíðar má nefnilega vænta þess - ef haldið verður rétt á spilunum - að unnt verði að auka arðsemi í raforkuvinnslu á Íslandi umtalsvert. Þetta getur t.d. gerst með aðkomu nýrra fyrirtækja sem greiða hærra raforkuverð (eins og t.d. gagnaver) og jafnvel ennþá fremur með því að Ísland fái aðgang að evrópskum raforkumarkaði (með lagningu sæstrengs milli Íslands og Evrópu). Um arðsemismöguleikana má vísa til tveggja skýrslna GAM Management (GAMMA), en þær eru Efnahagsleg áhrif af rekstri og arðsemi Landsvirkjunar til ársins 2035 frá árinu 2011 og Sæstrengur og hagur heimila frá árinu 2013.

Það er bæði ánægjulegt og skynsamlegt að áherslur a.m.k. sumra íslenskra raforkufyrirtækja í þessa átt eru aukast. Afleiðingarnar gætu orðið afar jákvæðar, rétt eins og hátt olíuverð er jákvætt fyrir Noreg og hátt gasverð er jákvætt fyrir Katar. Og það er vel að merkja svo að jafnvel þó svo langt kunni að vera í að rafstrengur verði lagður milli Íslands og Evrópu má gera ráð fyrir að raforkuverð hér fari hækkandi - eftir því sem þjóðinni fjölgar og meiri fjölbreytni skapast í atvinnulífinu hér. Það er því skynsamlegt að gera ráð fyrir því að auðlindarenta taki í auknum mæli að myndast í íslenska raforkugeiranum. 

Auðlindarenta

Takmarkað framboð auðlinda getur gert eigendum þeirra kle[i]ft að njóta arðsemi sem er umfram það gengur og gerist í öðrum atvinnugreinum með sambærilega áhættu. Hagræn renta er skilgreind sem greiðslur til framleiðsluþátta, s.s. fjármagns og vinnuafls, umfram fórnarkostnað. Umframarðsemi er oft nefnd auðlindarenta (e. resource rent).

Þannig segir í nýútkominni skýrslu Hagfræðistofnunar, sem ber titilinn Auðlindarenta og nærsamfélagið. Í skýrslunni eru skoðaðir hagrænir þættir er snerta mögulega myndun auðlindarentu vegna raforkuframleiðslu á Íslandi og dreifingu auðlindarentunnar, með sérstakri áherslu á nærsamfélög virkjanamannvirkja.

Sé auðlindarenta ekki skattlögð sérstaklega getur óeðlilega mikill hagnaður myndist til handa þeim sem nýtir viðkomandi náttúruauðlind. Þ.e. hagnaður sem er ekki í neinu samræmi við tiltölulega hógværa áhættu þess sem auðlindina nýtir. Til eru ýmis dæmi um slíka auðlindarentu, en þar er olíuiðnaðurinn þekktastur. Eftir því sem auðlindarentan er meiri er álítið eðlilegt að skattleggja hana í ríkari mæli. Þess vegna eru dæmi um að hagnaður vegna olíuvinnslu sé skattlagður allt að 80% (heildarskattur í formi sérstakra vinnslugjalda, tekjuskatts og fleiri skatta). Sama má segja um þá skatta og gjöld þar sem vatnsaflsvirkjanir skapa mikla auðlindarentu, sbr. norski raforkuiðnaðurinn.

Hvert á auðlindarentan að renna?

Það er sem sagt að finna ýmis dæmi erlendis um að auðlindarenta eða umframarður vegna nýtingar á sameiginlegum auðlindum sé skattlagður sérstaklega. Í skýrslu Hagfræðistofnunar er í þessu sambandi sérstaklega litið til raforkugeirans. Og útskýrt hvernig auðlindarenta vegna raforkusölu vatnsaflsfyrirtækja í nokkrum löndum rennur m.a. til nærsamfélaga. Í umræddri skýrslu er mest áhersla lögð á Noreg, enda er raforkan þar í landi einmitt framleidd með sama hætti og mestöll raforkan hér á landi (þ.e. með vatnsafli).

Með aukinni áherslu á samkeppni og hagkvæman rekstur norskra raforkufyrirtækja síðustu tvo áratugi eða svo, hefur arðsemi aukist mjög í norska raforkugeiranum. Í skýrslu sinni útskýrir Hagfræðistofnun hvernig Norðmenn skipta þeim umframarði sem verður til í raforkuvinnslunni. Hluti hans rennur eðlilega til raforkufyrirtækjanna sjálfra og hluti til ríkisins í formi almenns tekjuskatts fyrirtækja. En verulegur hluti arðsins rennur til nærsamfélaga virkjananna og raforkumannvirkja, þ.e. til sveitarfélaga og fylkja á vatnasvæðinu og á þeim svæðum sem mannvirkin eru. Það er einmitt þetta atriði sem Hagfræðistofnun álítur mikilvægan hvata til að auka arðsemi í raforkuvinnslunni og þar með auka auðlindarentuna. Orðrétt segir í skýrslunni:

Núverandi umgjörð raforkumála hérlendis skapar takmarkaða hagræna hvata fyrir sveitarfélögin til að stuðla að hagkvæmustu nýtingu auðlinda. Með því að fella hagræna hvata betur inn í umgjörð raforkumála má skapa betri grundvöll fyrir auðlindarentu til að myndast og í framhaldinu ráðstafa þeirra rentu á sem bestan hátt.

Umfjöllun Hagfræðistofnunar verður að öðru leiti ekki rakin hér, enda auðvelt að kynna sér hana á vef Háskólans. Einnig má sjá upptöku af sérstökum kynningarfundi um skýrsluna á vefnum. Umfjöllun Hagfræðistofnunar endurspeglar reyndar um margt þau atriði sem ég hef áður lýst í stuttri grein á Orkublogginu undir yfirskriftinni Skattkerfið í norska vatnsaflsiðnaðinum. Umfjöllun Hagfræðistofnunar er þó eðlilega miklu ítarlegri.

Fyrirhyggja er skynsamleg

Ef við berum gæfu til að nýta íslensku orkuauðlindirnar af skynsemi í framtíðinni eru töluverðar líkur á að þar myndist mikill umframarður. Vissulega er óvíst hvenær eða hversu hratt arðsemi mun aukast í íslenska orkugeiranum (rétt eins og óvíst var hvernig þetta myndi gerast í íslenska sjávarútveginum eftir að kvótakerfi og framsal aflaheimilda var lögleitt). En þarna er fyrirhyggja mikilvæg.

Þegar auðlindarenta myndast skapast svigrúm til að eigandi hinnar sameiginlegu auðlindar sem verið er að nýta (þ.e. ríki eða sveitarfélög) fái a.m.k. hluta umframarðsins til sín. Íslendingar hafa enn sem komið er litla reynslu af sérstakri skattlagningu auðlindarentu. Enda er slík skattlagning ekki raunhæf nema auðlindanýting skili umframarði, en slíkt er vafalítið óþekkt í íslenska orkugeiranum fram til þessa.

Það er engu að síður afar mikilvægt að búa sig undir slíkar aðstæður. Í tilviki norska raforkugeirans voru Norðmenn framsýnir og náðu að móta löggjöf um auðlindarentu áður en rentan varð til (eða a.m.k. áður en hún jókst mjög). Af því mættum við Íslendingar læra. Við höfum gott tækifæri núna til að ákveða leikreglurnar gagnvart raforkuvinnslu. Að öðrum kosti er hætt við að við sitjum allt í einu uppi í gjörbreyttu umhverfi og býsnumst yfir því að hafa ekki undirbúið okkur fyrir breyttar aðstæður. Vonandi verður hin nýja skýrsla Hagfræðistofnunar til að hreyfa við stjórnvöldum og þau komi af stað vinnu við þetta mikilvæga málefni.