Einangruðu raforkukerfi fylgir áhætta og óhagkvæmni

Nú fyrr í vikunni fór fram fundur á vegum VÍB undir yfirskriftinni arðsemi orkuútflutnings. Þar flutti Ola Borten Moe áhugavert erindi, þar sem hann lýsti reynslu Norðmanna af raforkuviðskiptum við önnur lönd.

Ola Borten Moe var olíu- og orkumálaráðherra í norsku ríkisstjórninni 2011-2013 og er varaformaður norska Miðflokksins (Senterpartiet). Flokkurinn sá hefur löngum verið tortryggin gagnvart markaðsvæðingu og samstarfi Noregs við Evrópusambandið. Af erindi Ola var samt nokkuð augljóst að hann álítur að aukið frelsi í raforkuviðskiptum innanlands og raforkuviðskipti Noregs við önnur lönd hafi skilað góðum árangri.

Hér verður lýst nokkrum helstu atriðunum sem fram komu í máli Ola Borten Moe á fundinum og þau sett í íslenskt samhengi eftir því sem við á. Tekið skal fram að sjá má upptöku af fundinum á vefnum, þ.a. hver og einn lesandi þessarar greinar getur kynnt sér málflutninginn milliliðalaust.

Horfið frá stefnu sem leiddi til offjárfestinga og óhagkvæmni

Ola Borten Moe byrjaði á því að lýsa nokkrum grundvallaratriðum í raforkustefnu Noregs. Í máli hans kom m.a. fram að í lok 20. aldar einkenndist norski raforkuiðnaðurinn mjög af miðstýringu og óhagkvæmni. Rekstur raforkufyrirtækjanna var ekki að skila viðunandi arði. Ástæður þess voru fyrst og fremst offjárfestingar og skortur á raunverulegri samkeppni. Stærstur hluti raforkuframleiðslunnar var í höndum sveitarfélaga og hvert og eitt raforkufyrirtækjanna sat að sínu afmarkaða markaðssvæði. Tilhneigingin var að selja raforku ódýrt - bæði til íbúa og venjulegra fyrirtækja og einnig til stóriðju - og nýta þannig raforkufyrirtækin fremur í byggðastefnutilgangi fremur en að leitast við að vatnsaflsauðlindin skilaði góðum arði.

Um og upp úr 1990 átti sér stað mikil pólitísk endurskoðun á fyrirkomulagi norska raforkumarkaðarins. Einkaréttur einstakra fyrirtækja var afnuminn og neytendum gert kleift að velja frá hverjum þeir keyptu raforku. Tilgangur þessara breytinga var að auka samkeppni og stuðla að því að raforkufyrirtækin legðu ríkari áherslu á hagkvæman og skynsamlegan rekstur. Um leið var markmiðið að raforkufyrirtækin þyrftu að keppa á markaði líkt og almennt gerist í fyrirtækjarekstri og þyrftu að fjármagna sig eins og hver önnur fyrirtæki og ekki njóta opinberra ábyrgða.

Breytingarnar ollu því að nú fór saman aukið frelsi á raforkumarkaði og uppsöfnuð offjárfesting í virkjunum. Afleiðingin varð sú að mikil samkeppni myndaðist milli fyrirtækjanna og raforkuverð næstu árin hélst mjög lágt. Þetta þvingaði raforkufyrirtækin til að leita leiða til að bæta hagkvæmnina. Brátt varð hlutafélagaformið svo til allsráðandi og fyrirtækjunum snarfækkaði vegna sameininga og fyrirtækjakaupa.

Niðurstaðan var að betur reknu fyrirtækin náðu að vaxa og dafna. Ennþá eru fjölmörg raforkufyrirtæki í Noregi, en þau eru færri og stærri en var. Eignarhald fyrirtækjanna er aftur á móti nánast óbreytt, þ.e.a.s. hið opinbera er ennþá eigandi að raforkufyrirtækjum sem samtals framleiða um 90% raforkunnar í landinu. Enda var það ekki tilgangur kerfisbreytingarinnar að ná fram einkavæðingu, heldur að auka hagkvæmni.

Ola tiltók það sérstaklega að áhersla á umhverfismál hefði verið einn af mikilvægum þáttum í kerfisbreytingunum. Offjárfestingin og byggðastefnusjónarmiðin fólu það m.a. í sér að hlaupið var í að virkja vatnsföll sem ella hefðu verið látin ósnert. Kerfisbreytingin varð til þess að það dró úr hinni ágengu virkjunarstefnu hins opinbera og þannig reyndist kerfisbreytingin umhverfisvæn.

Aukin arðsemi til hagsbóta fyrir samfélögin víðsvegar um Noreg

Eins og áður sagði varð sú aukna samkeppni sem þróaðist á norska raforkumarkaðnum eftir 1990 í fyrstu til þess að raforkuverð varð mjög lágt. En eftir því sem fyrirtækjunum gekk betur að aðlagast breyttum aðstæðum, þá myndaðist smám saman meira jafnvægi milli framboðs og eftirspurnar á raforkumarkaði. Að fáeinum árum liðnum tók raforkuverð að hækka nokkuð. Hækkunin var í reynd óhjákvæmilegt; árin sem verðið fór lengst niður olli víðtækum taprekstri í raforkuframleiðslunni og það ástand hlaut að taka enda. Þannig stuðlaði kerfisbreytingin að því að gott jafnvægi komst á framboð og eftirspurn vegna raforku - en um leið þurftu raforkufyrirtækin ætíð að vera á tánum til að standast samkeppni og missa ekki viðskiptavini.

Þegar leið frá kerfisbreytingunni tók sem sagt að bera á bættri afkomu í raforkuiðnaðinum. Þetta var til marks um gjörbreytta hugsun. Áður höfðu eigendur raforkufyrirtækjanna (sem fyrst og fremst voru sveitarfélög og fylki) haft lítinn áhuga á að fyrirtækin skiluðu góðum hagnaði; raforkufyrirtækin höfðu fyrst og fremst verið álitin tæki til að framleiða raforku og selja hana á lágu verði og þannig styðja við byggðina á viðkomandi svæði. Bætt afkoma fyrirtækjanna, þ.e.a.s. hækkandi raforkuverð, varð samt alls ekki eins og eitthvert högg gegn byggðasjónarmiðum. Nú varð unnt að nýta aukinn hagnað raforkufyrirtækjanna til að greiða arð til eigendanna  - sem fyrst og fremst eru og voru sveitarfélög - og nota þann arð til að kosta betri skóla, betri heilsugæslu o.s.frv.

Um 90% raforkuframleiðslunnar í Noregi er í höndum fyrirtækja í eigu hins opinbera. Þess vegna skilaði aukin arðsemi raforkufyrirtækja sér ekki til þröngs hóps, heldur til samfélaganna í heild. Þar að auki er norska skattkerfið þannig úr garði gert að leitast er við að tryggja að skattar og gjöld vegna raforkuvinnslunnar renni ekki bara í ríkissjóð, heldur til nærsamfélaga virkjana og nærsamfélaga þeirra vatnasvæða sem virkjanir nýta.

Um það fyrirkomulag má lesa í grein sem ég hef skrifað á öðrum vettvangi. Í því sambandi er vert að vísa líka á aðra grein þar sem ég fjallaði um svipaðar skattkerfisbreytingar sem huga mætti að hér á landi gagnvart raforkugeiranum. En lærdómurinn af umræddum kerfisbreytingum á norska raforkumarkaðnum er fyrst og fremst sá, að meiri samkeppni og frjálsari raforkuviðskipti urðu til þess að skapa aukna arðsemi til hagsbóta fyrir samfélögin víðsvegar um Noreg.

Hógvært verð

Algengt heildsöluverð á raforku í Noregi undanfarin ár (þ.e. verð án flutnings og án skatta ) hefur verið u.þ.b. 30-35 norskir aurar á kWst. Það jafngildir u.þ.b. 47-55 USD/MWst. Athyglisvert er að bera þetta verð saman við það verð sem Landsvirkjun býður núna í nýjum raforkusamningum. Á vef Landsvirkjunar kemur fram að slíkir samningar bjóðist nú til allt að 12 ára á verði sem er 43 USD/MWst. Raforkuverðið í Noregi er sem sagt talsvert hærra en býðst hér á landi, enda er afkoma norsku raforkufyrirtækjanna ansið hreint mikið betri en þeirra íslensku (meðalverðið hér er að sjálfsögðu langt undir umræddum 43 USD/MWst, því meðalverð á raforku til áliðnaðarins hér er nálægt 25 USD/MWst).

Miðað við raforkuverð almennt í vestanverðri Evrópu er verðið í Noregi reyndar fremur hógvært. Það stafar fyrst og fremst af því að Noregur byggir alfarið á vatnsafli og kostnaður í raforkuframleiðslunni þar er lægri en þar sem t.d. kjarnorka eða kol eru notuð til framleiðslunnar. Miðað við raforkuverð á Bretlandseyjum og víða á meginlandi Evrópu má vafalítið halda því fram að heildsöluverðið á raforku í Noregi sé tiltölulega lágt.

Hafa ber í huga að verðsveiflur á norska raforkumarkaðnum geta verið miklar. Ástæður þeirra sveiflna eru af ýmsum toga. Ein ástæðan er sú að sumstaðar eru veikleikar í flutningskerfinu. Sem dæmi má nefna að ef úrkoma hefur lengi verið lítil í sunnanverðu landinu skapast aukin eftirspurn eftir orku langt frá norðri og þá hafa komið upp flöskuhálsar í flutningskerfinu. Slíkir flöskuhálsar verða óhjákvæmilega til þess að verðsveiflur verða ýktar.

Hjá Statnett (sem gegnir sama hlutverki eins og Landsnet gerir hér á landi) er mikill vilji til að bæta flutningskerfið, en umhverfissjónarmið og skipulagslöggjöf hefur tafið slík verkefni. Þess vegna munu Norðmenn enn um sinn þurfa að takast á við umtalsverðar verðsveiflur á rafmagni. En það er reyndar svo að raforkufyrirtækin bjóða viðskiptavinum sínum þann valkost að festa verðið og þá er raforkukostnaðurinn fyrirsjáanlegri en ella í rekstri heimila og fyrirtækja.

NordPool og NorNed hafa reynst Norðmönnum vel

Samhliða áðurnefndum kerfisbreytingunum á norska raforkumarkaðnum upp úr 1990 tók Noregur nú þátt í að stofna norræna raforkumarkaðinn; NordPool Spot. Um svipað leiti urðu þau tíðindi að þurrkaár ollu því að Noregur þurfti í fyrsta sinn í sögunni að flytja inn umtalsvert magn af raforku.

Noregur hafði haft raforkutengingar við nágrannalöndin í áratugi - einkum til Svíþjóðar. Þær tengingar voru ekki mjög miklar og höfðu nær einungis þjónað sem útflutningsleið á raforku. En Noregur stóð frammi fyrir því að kæmu upp slök vatnsár gæti orðið raforkuskortur í landinu. Til að fullnægja raforkueftirspurn á slíkum þurrkatímum var einkum um tvennt að ræða; annars vegar að reisa fleiri stórar virkjanir í Noregi og hins vegar að byggja upp nýjar og öflugri tengingar við nágrannalöndin til að geta sótt þangað orku þegar á þyrfti að halda.

Norðmenn ákváðu að leggja áherslu á þann kost að auka tengingarnar. Þeir hefðu svo sem getað gengið til þess verks að reisa nýjar og umtalsverðar vatnsaflsvirkjanir. Þrátt fyrir að hafa virkjað stóran hluta af virkjanlegu vatnsafli í Noregi eiga Norðmenn ennþá sín ósnortnu vatnsföll sem falla frjálst til hafs. En m.a. vegna hattúrverndarsjónarmiða var álitið skynsamlegra að byggja upp meiri og sterkari raforkutengingar við nágrannalöndin. Þar að auki skiptir máli að nýjar vatnsaflsvirkjanir hefðu ekki bara skert náttúrugæði heldur hefðu þetta orðið dýrar framkvæmdir sem ekki væri unnt að nýta sem skyldi. Þarna hefði fyrst og fremst verið um að ræða uppbyggingu á aukaafli til að mæta sérstökum aðstæðum, þ.e. eins konar varaafl.

Nýju tengingarnar voru m.a. kaplar milli Noregs og Danmerkur. Síðasta stóra verkefnið var kapall milli Noregs og Hollands; NorNed-kapallinn. Hann er í dag lengsti rafmagnskapall sem lagður hefur verið neðansjávar. Og nú horfa Norðmenn til þess að leggja rafmagnskapal milli Noregs og Þýskalands, kapal milli Noregs og Bretlands og bæta við öðrum kapli milli Noregs og Hollands. Það mun koma í ljós á næstu árum hvort allar þær framkvæmdir verði að veruleika. En þetta er það sem er í farvatninu hjá Norðmönnum og þetta álíta þeir skynsamlegar og ábatasamar framkvæmdir.

Aukið orkuöryggi var sem sagt mikilvægur þáttur í að byggja upp nýjar kapaltengingar við útlönd. Það blasti þó alltaf við að slíkar tengingar yrðu fyrst og fremst nýttar til að flytja út raforku - og það hefur sannarlega gengið eftir. Þetta hefur leitt til þess að unnt er að nýta uppsett afl í norskum virkjunum til að selja raforku inn á erlendan markað - og það er fyrst og fremst gert þegar hátt verð er í boði á hinum kviku raforkumörkuðum.

Frá offjárfestingu til afar arðbærs sveigjanleika

Land sem byggir raforkuframleiðslu sína að mestu á vatnsafli með tilheyrandi miðlunarlónum hefur yfir að ráða geysilega stýranlegri auðlind til raforkuframleiðslu. Auk aukins raforkuöryggis skapa raforkutengingar Noregs við önnur lönd tækifæri til að vatnsaflsauðlindin skili Norðmönnum ennþá meiri arði en væri án slíkra tenginga og það án þess að bæta við aflstöðvum. Í þessu felst sem sagt möguleikinn á að auka verðmæti auðlindar sem þegar er nýtt.

Umræddur stýranleiki gerir vatnsaflið að verðmætustu uppsprettu raforku sem möguleg er - að því gefnu að aðgangur sé að raforkumarkaði þar sem þessi stýranleiki nýtist. Fyrir einungis um aldarfjórðungi höfðu Norðmenn vart leitt hugann að þessum verðmæta eiginleika vatnsaflsins. En þá voru líka aðstæður á raforkumörkuðum allt aðrar en er í dag - bæði í Noregi og í nágrannalöndum Noregs. Þróun raforkuverðs og aukin áhersla víða í Evrópu á endurnýjanlega orku - ekki síst vindorku og sólarorku - hefur leitt til þess að þörfin fyrir sveigjanlega framleiðslu hefur stóraukist. Og þar er vatnsaflið ákjósanlegast. Hér verður ekki fjallað nánar um þennan eiginleika vatnsaflsins, en um þetta má lesa í annarri grein sem ég birti hér á vefnum fyrr í sumar.

Norska leiðin þarf ekki að fæla burt stóriðju

Á fundinum gat Ola þess að sú hækkun sem varð á raforkuverði í Noregi í kjölfar kerfisbreytinganna hefði valdið nokkrum kveinstöfum og þá sérstaklega hjá stóriðjunni og fleiri iðnfyrirtækjum. En hann benti jafnframt á að það þurfi alls ekki að verða svo að stóriðja hverfi frá Noregi. Þvert á móti sé t.d. Norsk Hydro (sem í dag nefnist Hydro) að undirbúa nýtt álver á Karmeyju (Karmøy) í Rogalandi í SV-Noregi.

Hið opinbera getur nýtt hluta af auknum hagnaði - eða öllu heldur auknar skatttekjur vegna hins aukna hagnaðar raforkufyrirtækjanna - til markvissra aðgerða til að viðhalda stóriðju og jafnvel efla hana og/eða annan iðnað. Stóra málið er að feta þá leið við nýtingu vatnsaflsauðlindarinnar að hún geti skapað sem mest verðmæti fyrir landsmenn - og að fyrirkomulagið sé líka með þeim hætti að umhverfissjónarmið séu á hávegum höfð. Valkostirnir eru margir og óneitanlega virðist sem Norðmenn hafi náð að fara skynsamlega leið. Um íslensku stóriðjuna verður líka að hafa í huga að t.d. einn 1.000 MW strengur milli Íslands og Evrópu myndi ekki skapa nauðsyn eða þörf á að hrófla við orkusamningunum við stóriðjuna hér. Strengurinn yrði einfaldlega aðgangur að nýjum markaði sem gæti stóraukið arðsemi í íslensku raforkuframleiðslunni.

Ætlar Ísland að nýta tækifærin?

Ola Borten Moe nefndi mörg athyglisverð atriði í erindi sínu. Hér í lokin er vert að árétta nokkur þeirra: 

• Raforkutengingar Noregs við nágrannalöndin bæði auka orkuöryggi og stuðla að aukinni arðsemi norsku raforkufyrirtækjanna. Sama myndi eiga við hér á landi.
• Hækkandi raforkuverð í Noregi í kjölfar kerfisbreytinganna þar hefur ekki fælt stóriðju frá landinu að heitið geti. Þvert á móti varð þetta hvatning fyrir stóriðjufyrirtækin í Noregi til að auka hagkvæmni sína og stuðlaði þannig að heilbrigðari samkeppni þeirra á milli.
• Áhætta og óhagkvæmni fylgdi hinu aflokaða norska raforkukerfi. Nákvæmlega sama má vafalítið segja um hið aflokaða íslenska raforkukerfi; því fylgir áhætta og óhagkvæmni.
• Raforkutengingar Noregs við nágrannalöndin urðu grundvöllur þess að unnt varð að nýta þann mikla og verðmæta sveigjanleika sem vatnsafl gefur færi á. Þannig er nú unnt að skapa aukin verðmæti með því uppsetta afli sem er til staðar. Nákvæmlega sama myndi gerast hér á landi ef t.d. raforkustrengur yrði lagður milli Íslands og Bretlands.